吐蕃与大唐实力此消彼长，玄宗时大唐强吐蕃弱，不仅河湟尽为唐土，就连吐蕃西部的大、小勃律都是唐朝属国，吐蕃在大唐全面压制下不得不俯首称臣。
可惜安史之乱让这一切化作泡影，大唐内乱不休，吐蕃乘势崛起，大小勃律背叛，河湟国土沦陷，广袤的西域也被吐蕃控制。即便如此吐蕃仍贪心不足连年进犯，德宗一直在寻找对付吐蕃的办法，却苦无良策可施。
李泌曾对他谈及恢复唐初府兵一事，让他深感兴趣，因泾原兵变爆发没来得及深问。几年过后，李泌出任宰相，君臣在议政时德宗想起此事，重新向李泌请教。
李泌道：“今年（注：指贞元三年，即公元787年）朝廷从关中征募十七万人戍守京西，一年大约消耗粮食二百零四万斛。一斗米市值一百五十文，计算下来每年需花费三百六十万缗。现在国家屡遭战乱天灾，
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